學術(shù)園地

    作為經(jīng)濟發(fā)展過程中不可回避的問題，節(jié)能減排正在逐漸成為中央政府和社會各界普遍關(guān)注的焦點問題。作為國家一項全新的戰(zhàn)略決策，污染減排向環(huán)保部門提出了一個新的課題，這就是環(huán)保部門應當如何客觀分析和正確認識污染減排的形勢，如何準確地探索和把握污染減排工作的規(guī)律，從而科學地指導污染減排工作。

污染減排所面臨的形勢

    環(huán)保工作轉(zhuǎn)型期做好污染減排工作，必須堅持以科學發(fā)展觀為指導，在尊重歷史的前提下，實事求是、科學分析、結(jié)合實際、合理規(guī)劃、扎實推進、確保實效。要從當前中國經(jīng)濟社會高速發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，正確把握污染減排的歷史背景和總體形勢，才能有助于我們拿出切實可行的對策和措施。胡錦濤總書記主持中央政治局常委會專門討論新時期環(huán)保工作思路，標志著環(huán)保工作開始正式邁向戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。首先，環(huán)境保護已被擺上了事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要戰(zhàn)略位置。在十六屆五中全會上，胡錦濤總書記站在歷史的新高度，提出了加快建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的奮斗目標；國務院正式出臺了《關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，從積極推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式的根本性轉(zhuǎn)變的角度，明確要求把環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。溫家寶總理在第六次全國環(huán)保大會上提出的加快實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，更是方向性、戰(zhàn)略性、歷史性的轉(zhuǎn)變，標志著我國環(huán)境保護工作進入了以保護環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟增長的新階段。第二，環(huán)保工作開始成為參與經(jīng)濟建設和社會發(fā)展綜合決策的重要組成部分。十屆全國人大四次會議批準
的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，首次把污染減排作為約束性指標納入其中，成為今后一個時期環(huán)保工作的重中之重。在十屆人大五次會議上，溫家寶總理在政府工作報告中把節(jié)能環(huán)保放在了更加突出的位置，節(jié)能減排問題受到前所未有的關(guān)注，引起人大代表、政協(xié)委員和社會各界的熱烈討論。國務院針對節(jié)能減排工作多次召開會議進行研究和部署，一系列配套政策和措施緊鑼密鼓地出臺，也充分表明環(huán)境保護事業(yè)迎來了前所未有的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。第三，進一步確立了環(huán)保部門對環(huán)境實施綜合管理的職能定位。國務院《決定》指出要完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負責的環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，溫家寶總理在第六次全國環(huán)保大會上要求各級環(huán)保部門發(fā)揮環(huán)境綜合管理職能，這些精
神使環(huán)保部門的職能更加明確，職責更加清楚。
    體制機制探索期污染減排是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及到許多部門和社會的方方面面，其工作體制的健全和運行機制的完善與否，直接關(guān)系到各項工作任務的落實。國家已經(jīng)出臺了一系列污染減排的政策文件，原則性和方向性較強，主要起到宏觀指導的作用。由于可操作性強的細化措施和實施方案明顯滯后，環(huán)保法律法規(guī)的修改完善也需要一個過程，導致環(huán)保工作體制機制上還存在不完善、不細致、不易操作的地方。一是環(huán)境保護綜合決策機制亟待加強。盡管各地對環(huán)境保護綜合決策機制的程序和內(nèi)容等作出了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定總體上過于原則，可操作性不強，往往流于形式。二是環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制亟待完善。從“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負責的環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制”上看，似乎賦予了環(huán)保部門
監(jiān)督、協(xié)調(diào)各方的權(quán)力，但是并未對環(huán)保部門的統(tǒng)管與其他有關(guān)主管部門的環(huán)境管理權(quán)之間的關(guān)系作出明確、詳細、可操作的規(guī)定，導致實踐中經(jīng)常出現(xiàn)各部門之間”爭奪權(quán)力、推諉責任”的現(xiàn)象，不利于協(xié)調(diào)機制的落實。三是環(huán)保法律法規(guī)亟待修改。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》自1989年頒布實施，至今已達17年之久，從理念到內(nèi)容已顯露出諸多缺陷和不足，一些規(guī)定已經(jīng)不能適應當前經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，其他一些環(huán)保法律法規(guī)也因為各種條件限制，強制力和制裁力度不夠，處罰力度偏軟，應當盡快進行修改完善。四是配套措施亟待出臺。做好污染減排工作，必須加快三大體系硬件建設，但是污染減排的三個管理辦法即評價考核實施辦法、統(tǒng)計辦法、監(jiān)測辦法還沒有正式頒布實施。盡快出臺污染減排三個管理辦法，才能促進各地制定相應的實施細則，使污染凋排得到真正落實。
    思想觀念更新期近幾年來，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，利益主體日益多元化，不同的社會階層與利益群體必然會產(chǎn)生不同的價值觀念、利益訴求、利益表達和利益維護方式。同時，人們受各種思想觀念影響的渠道明顯增多、程度明顯加深，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性和差異性明顯增強。在環(huán)境保護方面，人們的思想觀念也同樣正在發(fā)生著深刻的變化。一方面，黨中央、國務院對環(huán)保工作的重視程度前所未有，地方各級黨委和政府對環(huán)保工作的工作力度前所未有，社會輿論對環(huán)境問題的關(guān)注前所未有，人民群眾對環(huán)保工作的關(guān)心前所未有，社會各階層環(huán)保意識的發(fā)展趨勢是愈來愈強，參與的自覺性日益高漲。另一方面，重經(jīng)濟輕環(huán)保的思想觀念仍然有一定的市場：一是片面追求GDP的黨政領(lǐng)導仍然不在少數(shù)，一些地方領(lǐng)導干部特別是基層領(lǐng)導干部對落實科學發(fā)展觀的思想認識還很不到位：二是為了經(jīng)濟利益不惜違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè)依然層出不窮，在“公眾與環(huán)境研究中心”近日公布的排污不達標名單中，多家世界500強及知名跨國企業(yè)在廣東省都有環(huán)保不良紀錄：三是包括與污染企業(yè)利益攸關(guān)但是同時又是受害者的部分企業(yè)職工和老百姓，他們在思想觀念上盡管能夠認識到環(huán)境保護的重要性，但是在牽涉到個人切身利益時，環(huán)境保護就不得不放在次要位置。環(huán)境保護從很大程度上是觀念先行的事業(yè)，要把污染減排落到實處，這種思想觀念上的深刻變化為我們的環(huán)保工作提供了良好的機遇和空前的條件。
    污染減排壓力期盡管減排工作取得了一定的進展，但是減排形勢依然嚴峻，存在不少突出問題，壓力依然沒有減輕。根據(jù)國家環(huán)?？偩?，國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展改革委8月21曰發(fā)布的《2007年上半年各省，自治區(qū)、直轄市主要污染物排放量指標公報》顯示，2007年上半年COD排放量增幅較2006年的增幅回落近3，5個百分點，但是依然呈現(xiàn)增加趨勢：二氧化硫盡管初步扭轉(zhuǎn)了2006年污染排放總量不降反升的趨勢，但是對照中央經(jīng)濟工作會議確定的2007年全國主要污染物減排2％的目標，仍有相當大的差距?？陀^分析其中的原因，主要包括以下幾個方面：一是環(huán)境保護歷史欠賬太多，污染物排放總量包袱太重，日積月累，積少成多，不是在一兩年時間就能夠解決的：二是減排措施的落實，環(huán)保資金的籌措，治污工程的施工，能力建設的提高，都需要一個相當長的歷史過程，在短時間內(nèi)難以立刻奏效。三是經(jīng)濟增長速度超過預期，固定資產(chǎn)投資增長過快，新開工項目數(shù)量多、規(guī)模大，增長方式粗放的局面不可能在短時間內(nèi)發(fā)生根本改變，導致新增污染物產(chǎn)生量居高不下。四是保障措施不能滿足形勢的需要，如環(huán)境法制不健全，基層環(huán)境監(jiān)管能力薄弱，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督不嚴，政策措施不完善等。多種因素的疊加和互相作用，導致污染排放總量達到歷史最高峰，現(xiàn)在是減排壓力最大的時期。
    經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整期合理的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)應當能夠充分和有效地利用人力、物力、自然資源，使生產(chǎn)和再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)、國民經(jīng)濟各部門能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟活動的良性循環(huán)。我國傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展模式消耗的資源多，產(chǎn)生的污染大，經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的矛盾非常尖銳。盡管我國早在”九五”計劃中就明確提出要使經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，也取得了一定成效。但從總體看，我國經(jīng)濟快速增長，各項建設取得巨大成就，付出的資源和環(huán)境代價也是巨大的，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾日趨尖銳，這種狀況與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、增長方式粗放直接相關(guān)。目前我國經(jīng)濟增長方式仍然粗放，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)尤其是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢，資源能源利用效率較低。這種增長方式的特征是，依靠擴大建設規(guī)模，大量增加生產(chǎn)要素的投入來實現(xiàn)經(jīng)濟增長。這種增長方式雖然帶來了較高的速度，但它產(chǎn)生的問題日益突出。我國重要資源的產(chǎn)出效率不僅大大低于發(fā)達國家水平，也低于世界平均水平。2003年我國GDP約占世界的4％，但資源消耗占世界的比重，石油為7.4％、原煤為31％、鋼鐵為27％、氧化鋁為25％、水泥為40％：我國用水總量與美國相當，但GDP僅為美國的1／8;消耗每噸標準煤實現(xiàn)的GDP，僅為世界平均水平的30％。人們已經(jīng)強烈地感受到，傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出的老路已經(jīng)走到了盡頭。通過經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將逐步轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟增長的模式，在這種轉(zhuǎn)變中，受到鼓勵、扶持的行業(yè)將得到進一步的發(fā)展，而受調(diào)控制約的行業(yè)則有望為優(yōu)勢企業(yè)的發(fā)展提供更好的生存環(huán)境。在節(jié)能減排中直接受益的包括水電、風電等清潔能源類行業(yè)，節(jié)能環(huán)保行業(yè)，符合循環(huán)經(jīng)濟特征的企業(yè)等，都是將得到政策鼓勵的行業(yè)和公司。對于能耗較高的行業(yè)來說，短期內(nèi)，節(jié)能減排可能會帶來一定的成本壓力，但從中長期來看，有助于行業(yè)的洗牌和整合。作為行業(yè)中的優(yōu)勢企業(yè)，反而能在未來的競爭格局中處于有利地位。從以上分析不難看出，污染減排是一項長期、復雜的系統(tǒng)工程，是一項需要投入大量人力、物力和財力的戰(zhàn)略任務。

節(jié)能減排需處理好四個關(guān)系

    節(jié)能減排已經(jīng)被國家當作調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、提高經(jīng)濟效益的切入點和突破口，扎實做好污染減排工作，下一步應注意處理好四個關(guān)系。
    處理好現(xiàn)實矛盾與前期基礎的關(guān)系環(huán)境污染作為一個世界性的問題，是伴隨著現(xiàn)代工業(yè)的迅速發(fā)展而出現(xiàn)的，也有一個產(chǎn)生、積累、爆發(fā)的過程，這是一個長期的、歷史的過程。同樣，治理污染、消除污染也需要一個長期的過程，其中涉及公眾和政府認識的提高，政策方案的醞釀出臺，資金技術(shù)的投入，治理措施的實施，還要考慮到社會相關(guān)利益團體的關(guān)系調(diào)整和博弈等因素。因此對待污染減排工作，我們必須遵循客觀規(guī)律，循序漸進，不可能一蹴而就。在社會主義初級階段解決環(huán)境問題，必須從現(xiàn)實條件出發(fā)，作出科學的決策，不顧現(xiàn)實條件盲目地推進污染減排是沒有絲毫意義的，也是不現(xiàn)實的。
    處理好企業(yè)責任和環(huán)保責任的關(guān)系企業(yè)是以追求經(jīng)濟利益最大化為目標的組織，追求利潤是企業(yè)的唯一目的。由企業(yè)追求利潤的本能所決定，在缺乏有效的政府管理、強大的輿論監(jiān)督的條件下，企業(yè)往往怎么賺錢怎么干，對于社會責任、環(huán)境污染統(tǒng)統(tǒng)視而不見。如近年報道的甘肅省徽縣和河南省盧氏縣鉛中毒事件，都是鉛冶煉廠不顧人民生命財產(chǎn)安全，使用淘汰的落后生產(chǎn)工藝，在環(huán)保不達標的情況下違法生產(chǎn)，結(jié)果是老板發(fā)了財，環(huán)境被污染，公眾受傷害，政府來埋單。因此，在推進污染減排的工作中，必須進一步強化企業(yè)的主體責任。要求企業(yè)必須嚴格遵守環(huán)保法律法規(guī)及標準，落實目標責任，強化管理措施，自覺治理污染，促進減排。同時，要加強相關(guān)職能部門的責任意識，使他們認識到污染減排不是環(huán)保部門一家的責任，而是政府的責任，是各個部門共同的責任，而不能把污染減排任務全部壓在環(huán)保部門的頭上。必須形成以政府為主導、企業(yè)為主體、全社會共同推進的污染減排工作格局，按照責、權(quán)、利相結(jié)合的原則，科學分工，形成合力，共同做好污染減排工作。
    處理好環(huán)保立法和嚴格執(zhí)法的關(guān)系環(huán)保立法和執(zhí)法是環(huán)保法制建設的兩大基石，缺一不可。我國環(huán)境立法雖多，但有效的少，很多條文還停留在理想主義層面?！崩硐胫髁x”包涵兩層含義，一是環(huán)保法律條文雖多，能確切適用的較少;二是當今環(huán)境形勢存在存在諸多立法空白，加上執(zhí)法不嚴、體制交叉、直接影響了法律實施效果。環(huán)保立法上存在的缺陷，導致環(huán)保執(zhí)法面臨諸多困境，在處理一些確有證據(jù)證明造成環(huán)境污染的問題時，常常不能找到準確對應的法律處罰條文，即使找到了一些相關(guān)條文，處罰限度也不高。在環(huán)保法制建設體系中，立法是基礎，是前提；執(zhí)法是行動，是目的。兩者必須有機結(jié)合起來，從完善環(huán)境立法做起，規(guī)范社會環(huán)境行為規(guī)范，明確政府法律授權(quán)和職責分工，調(diào)整法律責任和處罰尺度，從而確保環(huán)保部門在監(jiān)督執(zhí)法中“有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴”。
    處理好正面宣傳和負面報道的關(guān)系我們的輿論要大力宣傳國家關(guān)于環(huán)境保護方面的方針政策，宣傳落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的新成就，宣傳各地在環(huán)境保護事業(yè)方面取得的新進展，宣傳環(huán)保工作涌現(xiàn)出來的先進典型和先進事跡。所有宣傳報道都要著眼于統(tǒng)一思想，凝聚力量，振奮精神，促進污染減排，維護社會穩(wěn)定，為環(huán)保事業(yè)提供有力的輿論支持。環(huán)保工作涉及方方面面，情況千差萬別，有先進也有落后，有成績也有不足。對這些問題怎么看，怎么報，是需要正確引導的。一定要用全面的、發(fā)展的、歷史的觀點來看待。新聞講究真實，但這個真實是全面的真實，客觀的真實，而不是片面的、主觀的。新聞宣傳影響廣泛，如果不加分析，照錄照搬，負面報道過多過濫，不僅不能反映事物的全貌，而且還會給社會輿論以誤導，造成事故不斷、問題成堆的假象，影響社會穩(wěn)定，所帶來的后果和影響是不可估量的。